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三、政治体制改革的动力

蔡定剑教授:

改革的动力在那里?我觉得中国的社会力量还是有希望。我特别强调一点:社会层面上NGO的发展,公民社会的成长,象艾滋病领域内几年间就有400-600多个NGO,由于中国政府参与全球基金的原因,民主在这样的边缘群体中先搞起来了。而且完全是平等、自由、竞争的选举,NGO的发展是不可思议。民间组织到处在维权,类似于西方社会那种民权运动的基础已经出现了。

市场媒体的出现――他们不是靠权力生存,而靠市场生存,这里聚集了一帮有理想、有视野的年轻人,这些记者、评论家——实际上比我们还要更富于献身精神,媒体无论是启蒙思想和维权运动,进行社会监督方面在起着非常大的推动作用。

法律人士是重要的不可缺乏的力量,而且法律人士在推动制度变革方面是运用法律手段的。你们看看西方社会、美国社会,很多制度变化都是靠律师不断诉讼推动的,因为律师靠的是运用法律手段,与权力斗争。在法律制度层面的改革是很大的,一个很简单的例子,老百姓现在可以跟政府讨说法、要政府赔偿,这个可不得了。

奥运后公开说举国体制是要坚持的好制度非常无知。体育部门说是为了要国家扩大他们的那份羹,可以理解。如果用于说明政治体制的优越性而不改,是误国误民。有人习惯用夸大国际敌对势力的做法为加强暴力对社会的控制找根据,历史上没有证明对人民的暴力可以控制住社会。

现在中国社会发生了分裂,穷人和富人、左派和右派,改革和保守等,形成尖锐对立,这对改革相当不利。但要紧的是我们社会应该培养理性和建立规则意识,培养妥协和政治宽容精神。大家都讲规则,都允许对方存在,尊重不同意见,学会妥协和谈判。有了这一点,就不怕多元化。

赵树凯(中国发展研究基金会副秘书长):

听了前边的发言讨论,感觉参加这个会收获很大。是我过去一年中众多会议中最有收获的二三个会之一。

第一个问题,为什么要重视政治体制改革。从当前社会形势来看,仅靠经济发展难以解决发展中出现的问题,需要政治改革来解决。经济领域的市场化改革始于农村,极大解放了生产力,调动起农民的积极性。这种摸着石头过河的渐进改革,从农村蔓延到城市,逐步深入展开.三十年来,取得了巨大成果。随着经济改革的深入和政府对社会全面控制的逐渐松动,中国社会的利益日益多元化,不同利益主体之间的冲突也日益增加。美国学者亨廷顿研究表明,有的国家在经济快速发展时期,因为处理不好各种利益关系而引发了稳定问题,甚至导致了政权更迭。地方官员在这个问题上看得比较清楚。政府不能再以传统的控制和管制方式来管理社会,特别是不能以行政命令方式来处理不同利益集团间的矛盾冲突。应该通过政治体制改革,使政府尽量超越具体的利益主体地位,着重制定规则和监督规则执行,才能保证社会良性运行。

更为深层的,从政府合法性来看,改革之初,在“如何做大蛋糕”的逻辑下,“允许一部分人先富起来,再实现共同富裕”能够获得绝大多数的支持,经济发展不断取得成果,也为政府合法性提供了重要基础。而今,到了“如何分配蛋糕”的阶段。在政府外部,民众的利益诉求和参与意识逐步成长,政府是为了提供公共服务而存在的观念日益深入人心。但是,政府内部,尚未形成正式、有效的公众参与渠道,政府运作缺乏有效监督和制约。这种情况继续发展,就会出现一些学者所说的“国家机会主义(stateopportunism)”,即,没有或只是表面标榜公平的政治游戏规则和法律制度,实际上,则借口政治特权来垄断经济利益,或者不惜损害社会利益来追求执政者的利益,将造成价格扭曲、苛捐杂税、贪污和其他寻租行为,最终导致政府丧失合法性,社会出现动荡。因此,无论是从社会利益协调机制还是政府合法性上,政治体制改革都是迫在眉睫的事情。

第二个问题:改革的动力来自哪里?政治体制改革,不仅仅涵盖政府制度化的方面,也包括相应社会关系的变革,是国家-社会两个维度的改革。以此来看,有几种社会力量的政治表现值得观察研究:

一种是领导层中积极主张改革的人群。万里1986年即提出政治问题要坚持“双百”方针。他说,政治问题和学术问题分不开,吴晗的《海瑞罢官》是政治问题还是学术问题,你说得清楚吗?有些时候是三分政治七分学术,有些时候是三分学术七分政治,不能说这个问题是政治问题,就不能讨论。观察发现,近年来有政治改革积极性和动力的地方领导人变得越来越多,一方面基层政府对体制弊端有切身提体验甚至是洞察,另一方面,他们在多种利益冲突中首当其冲,要调解处理好这些日常问题,他们不得不回应社会需求,进行体制内的探索和变革。如,基层政府主动尝试,推动基层民主选举,推进政府决策过程的民主化,包括预算过程的公开化,扩大政策过程的公众参与等。

一种是企业家群体。西方民主制度发展进程中,新兴工商业者为了维护自身利益而与封建王权进行斗争,是推进民主的重要力量。不过,美国学者KelleeS.Tsai,在其近年出版的著作《CapitalismwithoutDemocracy》中指出,中国的企业家阶层与欧洲工商业者不同,他们运用“adaptiveinformalinstitutions”(“适应性的非正式制度”—或者可以理解为“关系”)更能够实现自己的利益,因而,中国的企业家并不是依靠民主渠道表达自己的利益,民主诉求水平不高。很大程度上,这的确是对现状的一种诠释。然而,伴随政治体制改革推进以及政治制度化的提升,可以预见,这种通过“非正式制度”去实现自己利益的方式将逐渐被公开、透明和公正的利益表达和谈判机制所取代,而游戏规则的变迁,也意味着企业家可能成为推进民主制度的重要力量。

一种是知识界或称专业人士,如律师、教师等。这些人即所谓“知识精英”,他们在改革中有表达的机会和诉求,能够广泛呼吁;同时,也有思考和实践的能力,在社会发展中引领潮流。

第四,劳工阶层。国外学者的研究发现,劳工阶层对民主发展的作用很大。从19世纪30年代英国的宪章运动,到20世纪后期的民权运动、女权运动,都活跃着普通民众和劳工阶层的身影。在理论反思上,不可否认激进民主情绪会侵蚀社会制度;然而,更重要的是,正是民众为了争取权利而进行的斗争,推动了民主制度的曲折发展,增强了制度的弹性和适应能力。中国的劳工阶层,包括工人、农民,中间夹着农民工,他们政治参与的类型和方式,他们对政治体制改革和民主发展产生了什么样的影响,我们这方面的研究现在还很不够。例如,我集中作过农民工研究,这个群体目前基本并没有政治需求,或者说,没有表达政治方面的诉求。对农民工而言,生存需求是第一位的,他们目前关心的是经济利益而不是政治权利,同时,城乡之间的流动,也使农民工在现有体制框架中缺乏政治参与的渠道。可以说,绝大多数农民工还没有追求政治权利来维护自身利益的意识。不过,农民工的讨薪活动、回乡创业的实践、农民工群体中民间组织的发展,以及长期都市生活的熏陶等等,使农民工群体的政治权利意识正在逐步提升。再如,基层民主曾经被视为自下而上推动政治体制改革的希望所在。然而,近来关于基层民主的研究,有一些学者的看法很悲观,他们认为党政组织的关系不解决好,基层自治难以有根本性成长,基层民主很难有实质性突破。不过,我认为,基层民主仍然充满希望。民主就是在一个拉锯战中慢慢地扩展着的。

一种是民间组织。民间组织也是值得关注的力量。中国的民间组织发展很快。民间组织既开展社会服务,也监督政府行为、影响政府决策,在公共事务中发挥作用,是推进改革的重要力量。民间组织可以促进不同利益主体间的信息沟通和意愿表达,拓展参与渠道和途径;民间组织的活动也可以提供公众参与机会,训练公民的参与意识和参与能力,为民主的运转提供组织条件。很多民间组织在开展活动的过程中,非常强调参与性和志愿精神,有利于培养群众的公民精神,为改革奠定了社会基础。不过,在根本上,民间组织并不是独立发展的的,只有在一定社会利益群体发育发展的基础上,民间组织才能蓬勃发展。二者是相辅相衬的关系。

郭道晖教授:

在八十年代搞法制建设,那个时候的形势比现在好的多。动力来自哪里?来自广大人民群众,特别是在文革中备受迫害、刚被解放出来的党的高层干部(所谓“走资派”),比如彭真,他一复出就狠抓法制。在1979年6月召开的五届人大二次会议上,创下了一次会议就通过了7个基本法律的空前纪录。而在草拟、审议刑法、刑事诉讼法过程中,他也时刻不忘如何防止文革中那种无法无天局面的重演:在刑法草案中坚持单列一章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”。

但到上世纪80年代末期,形势大变,政改停滞甚至倒退。造成这种局面有多种因素的交错作用,其中涉及深化政治体制改革的动力的失落或者被催眠。而官僚权贵特权阶层的形成,他们抵制改革的进一步深化,或者把改革引向有利于他们的利益方向演变,使社会资源的分配多流向这些特权阶层,使一些改革蜕变为权贵资产者所垄断的政府工程,而不是全社会参与的社会工程。按有的论者的说法,“以往某些改革被特殊利益集团所劫持”,使阻力递增。

值得重视的一个新的动向是,这些年来,来自民间社会的改革动力正在崛起。其中一些社会阶层(特别是失业的农民工、失地的农民、被掠去祖宗遗下的房地产的市民)在改革开放中被边缘化为经济上政治上受压抑的弱势群体,未能分享改革成果,反而利益受损,导致社会矛盾与危机日益深重。危机催生改革。上世纪80年代是文革的灾难推动政治和经济的改革;当前是两极分化导致的民生危机与社会危机,引发对民权、对民主与宪政、人权与法治的需求日益增长。正因为政治改革关系这些阶层的生存和自由,因而他们是今后推进进一步改革的主要动力。

近年工农大众、非政府组织、公民志愿者的维权斗争此起彼伏,据官方透露,2008年因为经济利益问题引发的20人以上的群体性事件已达12万起。从重庆“最牛钉子户”为房地产拆迁补偿不公而维权,到山西黑砖窑的揭露,厦门市民群起抵制有毒化工厂PX的建设,以及华南“纸老虎”被网民戳穿,三鹿毒奶事件的揭露和维权,一些地方出租司机的罢运,等等事件此起彼伏,贵州瓮安县更爆发上万市民的抗议事件。凡此正在形成巨大的舆论力量和实际压力,推促党政机关满足人们的民生和民主诉求。维权斗争取得某些成果,也在推促政改的进程与积效。

有鉴如此,作为以促推社会改革和维护公平正义为职志的知识界,在未来的、或下一个30年的改革开放事业中,有必要把理论研究和宣传的重心,从单方面寄托于向党政领导人灌输政改与法律知识,移向协助自下而上的社会力量的推动,为正在兴起的公民维权活动,为实现人民的政治参与,为建立公民社会、法治社会,提供理论支持和立法、执法上的策议,以及其他有效的实际援助。如果我们能依靠来自社会的改革动力,重视自下而上的人民参与,政治改革的步子就可能加快。

毛寿龙教授:

探讨政治体制改革的动力,有几点我觉得是很值得注意的:一个就是说政治体制改革的理想动力不足。理想是不确定的,价值目标是不明确的。到底是以个人为本还是以权威为本,还是以国家制度的稳定化为本?这点应该说从知识储备,或者说是民意的凝聚,或者说是舆论的讨论,都很难像改革开放一样形成共识。二是推动力不足,不仅表现在高层推动力不足——不仅是"船"推动力不足,连"水"的推动力也不足,推到民主化那个方向去也看不出来——他哪怕宁愿去上访也不愿意去投票,而且一说到政治问题大家首先会想到这个问题很敏感,一谈到体制问题大家都会说这个问题太敏感,顶多点到为止,回避的倾向是从高层到基层都在回避。个别学者说,说完了都像了无息声了。高端精英谈政治改革转变为异己,而不是转变为朋友。这种倾向使得很好的政治改革方案和知识储备往往是以异议的形式出现的,这实际上就变成"礁石"而不是"水"了。

还有一个就是说政治改革边缘化的进步是有的,但实质性的动力不足。边缘性的东西靠政绩、政治创新。有些东西是被逼的,比如说乡镇长选举,我觉得主动的很少,往往是派干部过去实在是当不了,派一个顶回来一个,没办法只好找几个,而且是有组织、有控制的情况下做的;理想推动的,目前我还没看到有什么政治体制改革的理想。而且基层管人事的说"为什么要搞选举啊,上面都不选举让我来组织选举",很困难。我们经济改革搞到这一步,包括市场经济、私有制的提出来,都是靠饿死人的危机来推动的,搞承包制能吃上饭了。现在搞土地改革,那是学者推动的,没有饿死人的问题,所以土地制度改革很困难。它没有什么实质性的问题,比如说从人治到宪政,谁愿意用宪政来控制自己啊?宪政是核心政治力量相互之间均衡的一个结果,到底几派政治力量能不能实现均衡,有没有这种想法依靠宪政、契约来制约?好像没这个动力。

民主这个东西,作为一个好东西、作为一个好的装饰品,目前好像这个装饰品还是挺好的,没看出什么重大危机。包括司法,司法为什么是边缘性质?因为很难控制它,司法事后性、程序性,很明确,而且一个审级一个审级,控制了很容易失去其边缘的功能。

但作为现代政治的一部分,司法是要核心化的,包括立法也是要核心化的。但目前的格局是,立法和司法都是边缘化的,边缘化有其边缘化的功能,这是在传统体制里。如果这个立法和司法都是边缘化的体制运作良好,就不要改革了。如果要改革,就要让立法和司法核心话。但目前看来,推进其核心话的动力不足,推进其他应该边缘化的动力却很足。比如加强信访工作,这使得司法边缘化了,但大家很有动力。

第三个问题,探讨一下高端政治和低端政治的关系。目前,我们的低端政治素质很差,有很多山大王的角色。于建嵘接触过好多低端的政治家,他们说话跟流氓一样,"这是我的地盘",缺乏精英意识,也缺乏起码的政治礼仪。高端政治目前的一个倾向是民粹化,大家知道高端政治民粹化的时候往往不是搞民主最好的时候,民粹化的时候往往是共和国变成帝国的时候——凯撒搞民粹把共和国变成帝制——实际上这对宪政、民主未必是有好处的。

目前,高端政治的重要变化是,限任制。这是政治体制改革走出传统体制的重要关键。只要限任制,权力和平更替,新的政治领导人就没有足够的时间利用现行体制聚集足够的整治资源,就需要改变整治资源的汲取模式,就需要改变现有的治理结构。如果在最近的将来不修改不修改现行的高端政治规则,就必然会出现核心领导人权威弱化以及高端政治运作不顺的问题。

总起来说,中国政治的改革需要良好的经济和社会基础,需要低端政治的基础。但政治的核心变革,还是高端政治的制度变革。

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蔡定剑

蔡定剑

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  蔡定剑 法学博士,原中国政法大学教授,博士研究生导师,宪政研究所所长;兼北京大学人民代表大会与议会研究中心执行主任,洪范法律经济研究所学术委员等。中国经济改革研究会特邀研究员。2002年获“十大杰出中青年法学家”称号。

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