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最近去县乡调研,遇上几位锐于推动基层改革的老朋友,刚过50岁,都说按组织部门的规定要退居二线,不再担任领导职务。虽然我过去也听说过这种事情,和大家一样都习以为常了。但是,这次看到这样一些年富力强,付有事业心的干部,在他们正当年的时候就不能干事了,我深感惊诧!今天有必要指出,这种做法是一种违反平等机会的职业歧视行为,是一种于党、于国都有害的制度。

在我国,一些地方组织部门不知何时形成了一种用人政策,在干部的提拨晋升上以年龄划线,有的地方规定,过40岁不能提拨科级干部, 50岁不能提拨处级干部过,55岁不能提拨司局级干部;科处级干部50岁都要退居二线等等。法律规定公务员60岁退休,但更高级的领导可以到65岁,甚至70岁退休。可见,我们各级领导干部的升迁进退是按年龄划线的。职务越低,不能任职的年龄越小,职务越高,任职的年龄越大。

我们弄不清楚这是根据什么理由作出的规定?但我们可以看到这样的规定内在逻辑是混乱的。担任领导干部最基本的条件主要有两方面:一是由体力、精力构成的身体条件,二是知识、人生经历和从政经验构成的能力水平。一般来讲,50岁比40岁以下的人更具有第二个条件。那么,我们推论让50岁的人下岗是第一个条件不足的原因。但是,根据那个干部政策的规定,年龄越大的人可以担任更高级的领导职务,60、70多岁的人有精力处理好国家大事,50多岁的人怎么就没有精力当好乡和县的领导呢?国家规定公务员60岁退休,说明正常情况下,60岁以前的人是有精力和能力可以担当处理好公务职责的。科学地解释,45岁以下的人体力和精力好,但能力可能不足;60以上的人工作能力强,但可能身体和精力差。所以,从科学的角度讲,人45岁到60岁或65岁是人既有身体,又有能力的最佳时期。可见,规定45岁、50岁、55岁不能提拨和退居二线,是非常不科学,十分荒唐,它极大地浪费了人力资源。现在我们几乎看不到50多岁的县、乡长,这个年龄本来是担任这些职务的大好年龄,我们的制度却歧视排斥他们是毫无道理的。

以年龄划线作为公为员是否晋升的条件涉嫌就业歧视,就业歧视行为违反宪法、公务员法和劳动法等法律的。我国宪法和有关法律体现了公民有平等权,平等权包括获得工作机会的平等,晋升提拨机会的平等和参与国家事务管理机会的平等。歧视是指同等的条件应受到不平等的对待,对一个工作岗位或一个领导职务的选拔是若需设定一定条件的,但这些条件的规定应是基于这一工作或职位的内在客观需要,而不是那些与工作和职务无关的因素。一般说,领导职务需要能力和身体条件。在法定可以担任公务员职务的年龄范围内,如果不是个人有健康不适的条件,决定一个人能否担任领导职务,主要是能力、工作表现或某方面的专业水平等因素,而不应是年龄的大小。在担任公共职务方面,除非某些特殊职务(如国家主席必须40岁以上,有的国家规定议员当选比法定选举年龄高一些,大法官必须一定年龄以上)需规定一定的年龄限制,这是考虑担任这些职务需相当的经历、资历和威望。此外不能对年龄作出一般性的限制。在法定担任公职的年龄内,再以年龄作为是否晋升的条件,与宪法和法律的平等权精神相悖。国家公务员法规定,公务员的管理应坚持平等原则,以年龄限制提拔和晋升是与这一原则相悖的。如果把担任国家公职的权利作为一项政治权利看待,根据宪法精神,在法定年龄下,担任公职的机会应平等地向所有的人开放。以不合理的外在条件限制人获得平等机会就涉嫌政治权利的歧视。任何一个讲法制、平等的社会都不会允许对一些职务(特别是公职)作出任职年龄的限制。歧视是有违现代文明的。

造成这种现象是基于长期执行所谓“干部年轻化”政策的结果。“干部年轻化”是在改革开放初期提出的一种干部政策。它的背景是我国刚结束文化大革命,很多文革中受迫害的老同志回到工作岗位,从中央到地地方的很多机关干部存在严重老化问题。当时中央提出要实行干部年轻化,是要让老同志从岗位上退下来,把位子让给年轻的同志,实行新老干部交替。可见,这一政策在当时提出来是有积极意义的。但那只能作为一种临时措施,在我国早已完成干部新老交替以后,还提“干部年轻化”的政策是不适当的,与我国公务员实行法制化管理的精神不符。在一个奉行民主法治平等价值的社会,法律和政策既不能歧视年轻人,也不能歧视年老的人。干部在依法管理,应体现平等精神:公务员的进出应平等对待,进入不以统一的年龄限制,而是根据具体的岗位提出要求,退休应实行男女同龄,提拔晋升应以能力和工作业绩,而不是年龄大小。

这种“干部年轻化”造成的危害后果是严重的。 “干部年轻化”一个直接后果是官越来越多,干事的越来越少,财政负担越来越重。比如一个局有5个正副局长,若都是2000年提拔的,到2005年50 岁的退居二线,要新提拔一批,这个局就有10个局级干部。到2010年,这个局就有15个局级干部。5个在职的干事,10个享受局级领导待遇的前任领导看着,你说这个局怎么领导?谁去干事?官成倍成倍地增加,官与待遇挂钩,人民的负担日益加重,而工作效率肯定在下降。“干部年轻化”助长了基层干部的浮躁思想。由于干部提拔的年龄卡得很窄,每个干部都想尽快出政绩以求提拔,于是不失采用暴力、野蛮的手段,不失牺牲环境、资源和人的权利以求政绩。在这种干部政策下,没有人想在一个位置上干得太长,也不可能干得太长。干部都以“提拔”作为主要目标,组织部门也以“提拔”为主要工作,而不是做好干部的管理。领导干部已经不是一种必要的职务需要,而是成了福利待遇让更多的来分享一下。 “干部年轻化”不仅是对老年干部的歧视和伤害,也将是对每个干部的歧视和伤害,因为每个人都会从年轻变成年老。

“干部年轻化”还造成国家资财和人力资源的巨大浪费。国家培养一个干部要花很多钱,各级党校的培训,上派下挂各个岗位锻炼,各个地方的考察学习,终于把干部训练得比较成熟了,可担重任了,这时他们的年龄正好四十多五十岁了,他们也快下课了。国家对干部培训和培养目在好像不是为了使用,而是为了培养成熟好让他们下课。二是人力资源的巨大浪费。干部在年轻的时候,经验不成熟,需要大量时间学习和锻炼,同时家庭负担比较中,上有老人,下育孩子,自己还要学习提高,工作精力相对难于集中。到了四十多岁五十岁,从工作能力和经验上也成熟了,从家庭负担看,孩子也工作了,有的老人也送走了,正是甩开膀子干事业的黄金时候,却让他们“退居二线”,美其名曰:培养年轻人。于是把刚培养成熟的人靠边,又开始新一轮的重复,于是我们的干部主体队伍始终处于培训过程中,始终在有待成熟的过程中。

为什么这种有害无益的做法会在地方得到有效的执行呢?是因为它背后有某种利益驱动。这种干部政策会使干部加快得到提升,这样每一届新的领导就有机会提拔一批“新人”。正象有的民谣所说,“要想富,换干部”, 换干部成了领导干部搞腐败,培植私人势力的途径。而这种制度正是给某些地方领导快速换干部提供了机会。可见, “干部年轻化”成了一些地方领导和某些部门扩大权力、增加寻租机会的幌子。

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蔡定剑

蔡定剑

35篇文章 14年前更新

  蔡定剑 法学博士,原中国政法大学教授,博士研究生导师,宪政研究所所长;兼北京大学人民代表大会与议会研究中心执行主任,洪范法律经济研究所学术委员等。中国经济改革研究会特邀研究员。2002年获“十大杰出中青年法学家”称号。

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